Legitimación activa para exigir obras de urbanización

La cuestión que se plantea, en un caso de compraventa de una parcela que está pendiente de urbanizar, en el que en el mismo contrato de compraventa se ha pactado que la vendedora está obligada a dotar a la parcela vendida de determinadas infraestructuras urbanísticas (viales, suministros, telecomunicaciones, alcantarillado, jardines, etc.) es si, al tratarse de una obligación de urbanizar, tiene legitimación activa la compradora para exigir su ejecución a la vendedora, o es la Administración actuante – el Ayuntamiento que corresponda en cada caso - la única legitimada  para ello; es decir, si se trata de una cuestión civil, que puede exigir ante los juzgados de esa jurisdicción el comprador al vendedor o, por el contrario, se trata de una cuestión administrativa que escapa a dicha legitimación activa y competencia.

La cuestión se plantea porque,  por ejemplo, del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia cabría inferir que si bien los gastos de urbanización corresponden a los propietarios, entre otros, es la Administración actuante la única legitimada para exigir su realización, puesto que su artículo 9 establece que “La dirección de la acción urbanística corresponde a los poderes públicos y la gestión urbanística puede corresponder a la Administración urbanística actuante, a la iniciativa privada y a entidades mixtas.”, en consonancia con el artículo 6, que afirma que “Corresponden a la Administración las siguientes competencias. 2. En materia de gestión y ejecución de planeamiento: a) Establecer los sistemas de gestión, suscitando la iniciativa privada en la medida más amplia posible, respetando el interés general. b) Dirigir, realizar, conceder, impulsar y supervisar la ejecución de las obras de urbanización.”

A este respecto hemos de señalar que, por supuesto, las obras de que se trata – las de urbanización recogidas contractualmente - constituyen una obligación urbanística, y deben sujetarse a la normativa urbanística prevista para la zona de que se trate, en la que se establecerán los parámetros a los que se debe someter el proceso urbanizador, siendo el Ayuntamiento el que aprueba dichas normas, y el que puede – en cuanto a la gestión y ejecución urbanística - ejercitar las funciones citadas en los preceptos anteriores; pero eso no significa que no pueda ser, al tiempo, una obligación de naturaleza civil, contractual, asumida por la vendedora frente a la compradora. El acto de urbanizar o no, y el cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones urbanísticas tendrá, por tanto, consecuencias administrativas frente al Ayuntamiento, pero también tendrá las consecuencias civiles que se derivan del cumplimiento o no de un contrato civil de compraventa en el que una de las partes compra una parcela que la vendedora se obliga a dotar urbanísticamente, en las condiciones y plazos pactados, cumpliendo, eso sí, con las condiciones impuestas por el Ayuntamiento.

Es muy abundante la jurisprudencia que reconoce la exigibilidad de la obligación de urbanizar entre las partes “civiles” de un contrato, y por tanto la legitimación activa para formular dicha pretensión ante los Tribunales de este orden jurisdiccional, sin perjuicio de las facultades que pueda tener la Administración para impulsar, supervisar, o sancionar en su caso, si no se han realizado dichas obras de urbanización, o no se han realizado conforme a lo proyectado en los correspondientes instrumentos de planeamiento.

-      Así, la STS (Sala de lo Civil) de 22 marzo 1990 (RJ 1990\1719), ante la alegación de incompetencia de la Jurisdicción civil para resolver la cuestión litigiosa planteada dice que “Los expresados motivos no pueden tener favorable acogida, pues en el proceso del que este recurso dimana sólo se ha planteado y debatido, «inter partes» ninguna de ellas órgano público o administrativo, una cuestión de naturaleza estrictamente jurídico-privada, cual es la atinente al incumplimiento por parte de los demandados, dos de ellos aquí recurrentes, de los contratos privados que tienen concertados con cada uno de los demandantes, aquí recurridos, y a virtud de cuyos vínculos contractuales aquéllos (los demandados) están obligados a realizar los trabajos necesarios para hacer la urbanización objeto de litis, siendo el conocimiento y resolución de la expresada cuestión jurídico-privada de la exclusiva competencia de esta Jurisdicción civil, conforme al artículo 9.2 LOPJ, como acertadamente han entendido los juzgadores de la instancia, y ello sin perjuicio, como es obvio, de las indudables atribuciones que, de conformidad con lo preceptuado en la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y en las disposiciones reglamentarias concordantes con la misma, corresponden a la Administración pública para controlar y fiscalizar la adaptación de tales obras a los correspondientes planes urbanísticos, acerca de lo cual no se ha suscitado ni, menos, resuelto, cuestión alguna en el proceso al que este recurso se refiere.”; añadiendo en su FD 5º que “…el pacto de realización de unas obras de urbanización origina un vínculo de naturaleza estrictamente obligacional (obligación de hacer), cuyo incumplimiento por el obligado no tiene más que una repercusión o trascendencia exclusivamente pecuniaria: ejecución a su costa, si el hecho a ejecutar no era personalísimo del deudor, o resarcimiento de perjuicios, si lo era (artículos 1.098 CC y 924 LEC).”

-      En el mismo sentido la STS (Sala de lo Civil) núm. 1246/2001 de 28 diciembre (RJ 2002\2874), cuando afirma que “QUINTO.- … examinadas las alegaciones de las partes y las pruebas practicadas resulta la plena convicción judicial de que debe ser estimada la demanda con base en los argumentos que se exponen a continuación.… El contenido de la pretensión se extiende solamente a los trabajos e instalaciones que siendo de cargo de los promotores-vendedores, bien no se han realizado (falta de terminación de las obras de la urbanización), o bien lo fueron defectuosamente. La existencia de la obligación resulta de los contratos celebrados (contratos-tipo de los que hay ejemplares en autos), por lo que habrá de estarse a sus cláusulas en relación con los Estatutos y el Proyecto de Urbanización (en cuyos términos se manifiesta precisamente el petitum de la demanda); y sin que sea aceptable la alegación de la oposición a la demanda antes aludida de que este Proyecto es de fecha posterior a los contratos de ventas de parcelas, porque una Urbanización responde a un Plan (en este caso Especial Parcial), y los Proyectos de Urbanización tienen como finalidad llevar a la práctica las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización, por lo que a través de los mismos se materializan las previsiones planeadas y se desarrolla la actividad material precisa para la realización de las obras de infraestructura. La cuestión planteada es eminentemente civil porque hace referencia a la eficacia de contratos civiles y al cumplimiento de sus obligaciones. No interviene ningún ente público. Los problemas sobre la finalización de las obras de una urbanización privada (o de iniciativa particular) son cuestiones a resolver entre promotor y adquirentes, sin perjuicio de las facultades que en el plano de ejecución urbanística corresponden a la Administración. Y sin que tampoco obste la facultad de la Comunidad de poder impetrar la intervención de la Entidad Local para las actividades coercitivas correspondientes –de apremio o subsidiarias–, establecidas en el Derecho Administrativo, y cuyo control viene atribuido al orden jurisdiccional correspondiente.”

-      Y en el mismo sentido, sin ánimo de ser exhaustivos, cabe citar las SSTS (Sala de lo Civil, Sección 1ª) núm. 80/2008 de 31 enero (RJ 2008\344), y núm. 200/2009 de 30 marzo (RJ 2009\2001), y  la STS (Sala de lo Civil, Sección Única) núm. 690/2003 de 8 julio (RJ 2003\4337); la SAP Alicante (Sección 7ª) núm. 402/2007 de 10 diciembre (JUR 2008\156756, SAP Barcelona (Sección 14ª) núm. 26/2008 de 15 enero (AC 2008/713), y la SAP Barcelona (Sección 19ª) núm. 213/2007 de 18 abril (JUR 2007\297003).

Por tanto, y como conclusión, - aunque con la advertencia de que esta jurisprudencia no es unánime, y de que existe alguna sentencia que en algún supuesto concreto acepta la falta de legitimación activa de la compradora alegada por la vendedora, afirmando que el Ayuntamiento es el único legitimado para exigir la ejecución de las obras de urbanización, en el tiempo y forma planificados - cabe afirmar que la compradora sí tiene legitimación activa para exigir el cumplimiento del contrato en el extremo que se refiere a la obligación de urbanizar, sin que ello vaya en detrimento – porque son ámbitos distintos – de las facultades de la Administración respecto a dichas obras de ejecución; y esa obligación podrá exigirla en vía civil al vendedor que se obligó a su realización, sin perjuicio de poder solicitar, alternativa o simultáneamente, de la Administración competente la adopción de las medidas coercitivas previstas – de apremio o de ejecución subsidiaria – para exigir la realización de esas obras de urbanización.

José Ignacio Martínez Pallarés
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